Статья 1 ЖК РФ (последняя редакция с комментариями). Основные начала жилищного законодательства
СТ 1 ЖК РФ.
1. Жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, на неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав (далее - жилищные права), а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений (далее - жилищные отношения) по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из настоящего Кодекса, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, на необходимости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.
2. Граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Граждане свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных жилищным законодательством оснований. Граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан.
3. Жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
4. Граждане, законно находящиеся на территории Российской Федерации, имеют право свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством.
5. Ограничение права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания допускается только на основании настоящего Кодекса, другого федерального закона.
Комментарий к Ст. 1 Жилищного кодекса РФ
Бесплатная юридическая консультация по телефонам:
8 (499) 938-53-84 (Москва и МО)
8 (812) 467-95-33 (Санкт-Петербург и ЛО)
8 (800) 301-79-07 (Регионы РФ)
1. Положения статьи 1 ЖК РФ непосредственно вытекают из редакции ст. 2 преамбулы Конституции Российской Федерации: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства", а также из ст. 17 Основного Закона: "1. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с... Конституцией. 2. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. 3. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц".
а) Обеспечение условий для осуществления гражданами права на жилище (см. комментарий к ст. 2 Жилищного кодекса Российской Федерации, далее - Кодекс);
б) меры по безопасности жилища должны быть предусмотрены со времени разработки проектно-сметной документации.
Подрядчик по договору подряда на выполнение проектных работ несет ответственность за ненадлежащее составление технической документации, включая недостатки, обнаруженные впоследствии в ходе строительства, а также в процессе эксплуатации объекта, созданного на основе технической документации (ст. 761 Гражданского кодекса Российской Федерации, далее - ГК РФ).
Органы Госархстройнадзора выдают разрешения на выполнение строительно-монтажных работ по конкретным объектам только при наличии соответствующих лицензий, согласованной и утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации, достаточной для оценки надежности и эксплуатационной безопасности жилья, включая положительное заключение государственной вневедомственной экспертизы и распорядительный документ об утверждении... <*>
--------------------------------
<*> Письмо Минстроя Российской Федерации от 17 марта 1997 г. "О Порядке взаимодействия федеральных и территориальных государственных органов строительного комплекса Российской Федерации, осуществляющих функции надзора (контроля) и оказания услуг участникам инвестиционно-строительной деятельности" // Вестник Управления совершенствования ценообразования и сметного нормирования в строительстве. 1997. Вып. 2.
Подрядчик несет ответственность перед заказчиком по сооружаемому жилому объекту за допущенные отступления от требований, предусмотренных в технической документации и в обязательных для сторон строительных нормах и правилах, а также за недостижение указанных в технической документации показателей объекта строительства... (ст. 754 ГК РФ).
Ответственность предполагает и наложение административного штрафа на виновных лиц на основании ст. 9.5 ("Нарушение установленного порядка строительства объектов, приемки, ввода их в эксплуатацию") Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
При нарушении правил безопасности в процессе ведения строительных или иных работ, в результате которых причинен здоровью человека тяжкий (или средней тяжести) вред, может быть возбуждено уголовное дело по ст. 216 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ).
Правила пользования жилыми помещениями, типовые договоры найма в домах государственного, муниципального и общественного жилищного фонда предусматривают обязанности наймодателя систематически производить осмотр жилых домов и жилых помещений, проводить профилактическое обслуживание санитарно-технического и иного оборудования; своевременно производить в квартирах нанимателя необходимый капитальный ремонт, заменять вследствие нормального износа основные конструкции дома: двери, оконные переплеты, полы; исправлять повреждения санитарно-технического и иного оборудования.
Задачи по обеспечению безопасности жилища также возложены на системы органов Министерства внутренних дел Российской Федерации <*> и Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий <**>.
--------------------------------
<*> Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. "Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации" (с изм. и доп. на 17 апреля 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 16. Ст. 1508.
<**> Указ Президента Российской Федерации от 28 августа 2003 г. N 991 "О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 35. Ст. 3423.
Как видим, у нас немало ведомств и органов, призванных обеспечить безопасность жилища и людей, проживающих в нем. Однако говорить о том, что в стране создана эффективная система безопасности, выявления и предотвращения тяжелейших последствий катастроф и террористических актов вряд ли есть основания;
в) неприкосновенность и недопустимость произвольного лишения жилища (см. комментарий к ст. 3 ЖК РФ);
г) признание равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из настоящего Кодекса, другого федерального закона или существа соответствующих отношений.
Жилищное законодательство, нормы которого преимущественно являются гражданско-правовыми, исходит, как правило, из юридического равенства сторон. Это означает возникновение правоотношений между участниками (в частности, между продавцом и покупателем жилья) на основе независимости, согласованной воли. Здесь нет подчинения одного субъекта другому, властных полномочий, как в административном праве.
Стороны сами, исходя из своих жизненных интересов, решают вступать или не вступать в те или иные отношения по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями. Не достигнув взаимных уступок и согласий по существенным условиям будущей сделки, они отказываются от своих намерений без каких-либо последствий;
д) необходимость обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты (см. комментарий к ст. 11 ЖК РФ).
2. См. комментарий к ст. 3, 10, 30, 67 Жилищного кодекса РФ.
3. См. комментарий к ст. 17, 22, 24, 35, 40, 73, 83, 91, 103, 130 ЖК России.
4. Право свободного выбора жилых помещений в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях вытекает из положений ст. 27 Конституции Российской Федерации: "Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства".
На основании Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <*> местом пребывания граждан считаются гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристическая база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котором он проживает временно, а местом жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (в частности, на правах опекунов или попечителей).
--------------------------------
<*> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 32. Ст. 1227.
Лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации, но законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.
В целях обеспечения необходимых условий для гражданина Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания (по истечении установленных сроков) и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
5. Согласно статье 1 ЖК РФ ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.
Такие ограничения предусматриваются:
а) в пограничной полосе <*>;
--------------------------------
<*> Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. "О государственной границе Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 594.
б) в закрытых военных городках;
в) в запретных зонах и запретных районах <*>;
--------------------------------
<*> Положение об установлении запретных зон и запретных районов при арсеналах, базах и складах Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2000 г. N 135 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 8. Ст. 967.
г) в зонах экологического бедствия <*>;
--------------------------------
<*> Закон Российской Федерации от 18 июня 1992 г. N 3061-1 "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 32. Ст. 1861.
д) на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
е) на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение <*>.
--------------------------------
<*> Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 23. Ст. 2277; с изм. и доп. на 30 июня 2003 г. (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2697); Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. "О военном положении" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 5. Ст. 375.
Новый комментарий с пояснениями (расшифровка) к статье 1 ЖК РФ
1. В ч. 1 комментируемой статьи сформулированы основные принципы жилищного законодательства РФ, под которыми понимаются основополагающие начала, содержащиеся в нормах жилищного права. Они определяют сущность всей системы жилищного права и отражают его наиболее важные свойства.
Конституция Российской Федерации (ст. 40) провозглашает право каждого гражданина на жилище. Оно относится к числу основных прав, и поэтому в силу ст. 17 Конституции РФ этому праву свойственна неотчуждаемость: право на жилище не может быть изъято государством у гражданина либо ограничено в объеме, кроме случаев, прямо указанных в самой Конституции РФ и в законе.
Провозглашение этого права не означает, что у каждого гражданина есть возможность требовать от органов государственной власти и органов местного самоуправления бесплатного предоставления жилых помещений. Роль последних заключается в создании условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища. Право на получение жилища является социальным правом, которое закрепляется за лицами, нуждающимися в особой защите, такими как инвалиды, малоимущие, пожилые, дети.
Оно реализуется путем предоставления жилых помещений по договору социального найма в домах государственного и муниципального жилищных фондов определенным категориям граждан; предоставления возможности приобретения либо строительства жилых помещений в домах различных жилищных фондов за собственные средства без ограничения площади, в том числе и за доступную плату (ч. 3 ст. 40 Конституции РФ), стимулирования жилищного строительства, в том числе с помощью ипотечного кредитования, и т.д.
Провозглашение принципа равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями говорит о существенном влиянии гражданского права на регулирование жилищных отношений. Однако этот принцип не носит абсолютного характера, и в отдельных статьях комментируемого Кодекса может быть предусмотрено иное. Так, в качестве пользователей жилым помещением по договору социального найма члены семьи нанимателя имеют равные с ним права и обязанности (см. комментарий к ст. 69 ЖК РФ), тогда как иные пользователи - например, поднаниматели, ограничены в своих правах по пользованию жилым помещением. Однако они не обладают самостоятельным правом пользования, срок их проживания ограничен (см. комментарий к ст. 76).
ЖК РФ содержит ряд положений, в которых реализован принцип, предусматривающий судебную защиту жилищных прав. Так, наниматель по договору социального найма вправе требовать принудительного обмена занимаемого жилого помещения в судебном порядке (см. комментарий к ст. 72); отказ наймодателя в даче согласия на обмен жилого помещения может быть обжалован в суде (см. комментарий к ст. 74) и т.д.
О принципе восстановления нарушенных жилищных прав говорится, в частности, в ст. 75 ЖК РФ (см. комментарий к ней), согласно которой обмен жилыми помещениями может быть признан недействительным по основаниям, установленным ГК РФ для признания сделки недействительной, а также если при обмене нарушены требования ЖК РФ. В этом случае стороны договора об обмене жилыми помещениями переселяются в ранее занимаемые жилые помещения и таким образом восстанавливают нарушенные жилищные права.
Важными принципами жилищного права являются принцип обеспечения сохранности жилищного фонда и принцип использования жилых помещений по назначению. Можно привести целый ряд статей комментируемого Кодекса, которыми эти принципы предусмотрены. Так, согласно п. 3 ст. 67 (см. комментарий к нему) наниматель жилого помещения по договору социального найма обязан:
1) использовать жилое помещение по назначению и в пределах, которые установлены настоящим Кодексом;
2) обеспечивать сохранность жилого помещения;
3) поддерживать надлежащее состояние жилого помещения;
4) проводить текущий ремонт жилого помещения.
Из разъяснений, содержащихся в п. 39 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации", следует, что "под использованием жилого помещения не по назначению, исходя из положений частей 1 - 3 статьи 17 ЖК РФ, следует понимать использование жилого помещения не для проживания граждан, а для иных целей (например, использование его для офисов, складов, размещения промышленных производств, содержания и разведения животных), то есть фактическое превращение жилого помещения в нежилое. В то же время необходимо учитывать, что законом (часть 2 статьи 17 ЖК РФ) допускается использование жилого помещения для осуществления профессиональной деятельности (например, научной, творческой, адвокатской и др.) или индивидуальной предпринимательской деятельности без перевода его в нежилое гражданами, проживающими в нем на законных основаниях (в том числе по договору социального найма), но при условии, что это не нарушает права и законные интересы других граждан, а также требования, которым должно отвечать жилое помещение (пожарной безопасности, санитарно-гигиенические и др.)".
2. В ч. 2 комментируемой статьи говорится о пределах осуществления жилищных прав. В частности, их осуществление не должно нарушать права и законные интересы других лиц. Жилищные права могут быть ограничены, но только на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
К систематическому нарушению прав и законных интересов соседей нанимателем и (или) членами его семьи согласно п. 39 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" следует отнести их "неоднократные, постоянно повторяющиеся действия по пользованию жилым помещением без соблюдения прав и законных интересов проживающих в этом жилом помещении или доме граждан, без соблюдения требований пожарной безопасности, санитарно-гигиенических, экологических и иных требований законодательства, Правил пользования жилыми помещениями (например, прослушивание музыки, использование телевизора, игра на музыкальных инструментах в ночное время с превышением допустимой громкости; производство ремонтных, строительных работ или иных действий, повлекших нарушение покоя граждан и тишины в ночное время; нарушение правил содержания домашних животных; совершение в отношении соседей хулиганских действий и др.)".
3. Примером ограничения жилищных прав являются положения Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", в соответствии с которым право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации может быть ограничено: в пограничной зоне; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение (ст. 8). Данные ограничения соответствуют общим пределам, установленным в Конституции, ГК РФ, ЖК РФ.
4. Реализация права на жилище обеспечивается возможностью граждан свободно передвигаться и выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ). Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" указанное право подтверждено. При этом иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правом свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и при этом несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами или международными договорами Российской Федерации. В настоящее время вместо прописки, которая ограничивала это право, введен регистрационный учет граждан по месту пребывания и по месту жительства.
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобами ряда граждан" абз. 2 ст. 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в той части, в какой им ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов, признан не соответствующим ч. ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 27 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.
В целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждаются Правительством Российской Федерации.
С учетом изложенного любой гражданин Российской Федерации имеет право на обращение в органы регистрационного учета с заявлением о регистрации его по месту жительства для рассмотрения данного вопроса в соответствии с установленным порядком.
Гражданский кодекс Российской Федерации признает местом жительства гражданина место, где он постоянно или преимущественно проживает (п. 1 ст. 20), и определяет право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства как личное неимущественное право гражданина (п. 1 ст. 150), при этом Жилищный кодекс Российской Федерации в ч. 5 комментируемой статьи устанавливает, что граждане, законно находящиеся на территории Российской Федерации, имеют право свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством.
В этой связи запрет на регистрацию в пригодных для постоянного проживания жилых строениях, принадлежащих гражданам на праве собственности и расположенных на садовых земельных участках, которые относятся к землям сельскохозяйственного назначения, либо вынуждает их регистрироваться не по месту фактического проживания, либо вообще лишает их возможности встать на регистрационный учет по месту жительства, что может повлечь привлечение к административной ответственности и, по сути, прямо противоречит основной публичной цели института регистрации - информирования гражданином государства, в том числе в законных интересах других лиц, о своем реальном месте жительства.
Кроме того, Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" не связывает право на регистрацию по месту жительства ни с определенным имущественным правом на конкретное жилое строение, ни с определенным целевым назначением земельного участка, на котором оно возведено.
5. В ч. 5 комментируемой статьи подчеркивается, что ограничение права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания допускается только либо на основании комментируемого Кодекса либо другого федерального закона. Соответственно, региональные власти вводить подобные ограничения не могут.