Комментарии к СТ 159 ЖК РФ

Статья 159 ЖК РФ. Предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг

Комментарий к статье 159 ЖК РФ:

1. Социальная направленность внутренней политики современного Российского государства выражается, в частности, в том, что государство за счет средств государственного бюджета оказывает определенным категориям граждан помощь в оплате жилья. Эта помощь оказывается двумя способами: 1) путем предоставления субсидий, 2) путем компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Положения ст. 159 Кодекса регулируют отношения, связанные с предоставлением субсидий.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, "субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов". Целевыми расходами в данном случае являются расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Предоставляемые из бюджета денежные средства на эти цели являются именно субсидией, поскольку они предназначены не для полной, а для частичной оплаты расходов граждан по оплате жилья: частично эти расходы оплачиваются самими гражданами, частично - государством за счет средств государственного бюджета, субсидии на оплату жилья нельзя смешивать с субсидиями, предоставляемыми отдельным категориям граждан на приобретение жилых помещений (см., например: Федеральный закон от 17 июля 2011 г. N 211-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из закрывающихся населенных пунктов в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (РГ. 2011. 20 июля)).

Финансовая помощь со стороны государства может и должна оказываться только гражданам, нуждающимся в ней вследствие затруднительного материального положения. Исходя из этого принципа в ч. 1 коммент. ст. предусмотрены условия предоставления субсидий на оплату жилья.

2. Первое и основное условие состоит в том, что расходы гражданина на оплату жилья превышают максимально допустимую долю расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи.

Совокупный доход семьи рассчитывается в порядке, предусмотренном положениями ФЗ от 5 апреля 2003 г. N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" (СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1257). Следует обратить внимание, в частности, на то, что в совокупный доход включается заработная плата и другие доходы в их номинальном (валовом) выражении, т.е. без уменьшения суммы дохода на уплаченные или подлежащие уплате в соответствии с действующим законодательством налоги и сборы.

Положения названного Закона конкретизированы в Постановлении Правительства РФ от 20 августа 2003 г. N 512 (с послед. изм. и доп.) "О перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи" (СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3374). Данный Перечень включает все возможные виды доходов, включая заработную плату, авторские вознаграждения, социальные выплаты, доходы по акциям, проценты по банковским вкладам и др. Следует иметь в виду, что при исчислении среднедушевого дохода для решения вопроса о предоставлении субсидии не учитываются следующие виды доходов: государственная социальная помощь, оказываемая в соответствии с законодательством РФ о государственной социальной помощи в виде денежных выплат и натуральной помощи; единовременные страховые выплаты, производимые в возмещение ущерба, причиненного жизни и здоровью человека, его личному имуществу и имуществу, находящемуся в общей собственности членов его семьи, а также ежемесячные суммы, связанные с дополнительными расходами на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию в соответствии с решением учреждения государственной службы медико-социальной экспертизы. Из дохода семьи или одиноко проживающего гражданина исключается сумма уплаченных алиментов.

Постановлением Правительства РФ от 29 августа 2005 г. N 541 "О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг" (СЗ РФ. 2005. N 36. Ст. 3706; с послед. изм. и доп.) установлен федеральный стандарт максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи в размере 22% (подп. "б" п. 1).

3. При решении вопроса о предоставлении субсидии принимаются во внимание усредненные показатели, которые получили название стандартов. В ч. ч. 1 и 6 коммент. ст. названы следующие виды региональных стандартов:

стандарт нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий;

стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг;

стандарт максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилья в совокупном доходе семьи.

Размеры региональных стандартов устанавливаются субъектами Российской Федерации. Основой для разработки региональных стандартов являются федеральные стандарты, утвержденные названным выше Постановлением Правительства РФ от 29 августа 2005 г. N 541. При разработке и утверждении размеров региональных стандартов органы субъекта РФ должны принимать во внимание цены, тарифы и нормативы, используемые в регионе для расчета платы за содержание и ремонт жилого помещения и за коммунальные услуги для нанимателей по договорам социального найма, проживающих в домах, отвечающих определенным требованиям, а именно: уровень благоустройства, конструктивные и технические параметры дома соответствуют средним условиям, которые сложились в муниципальном образовании, на территории которого расположен данный жилой дом. Такой подход - ориентация на средние условия, сложившиеся по месту нахождения жилых домов, - представляется логичным и справедливым.

Примером региональных стандартов могут служить стандарты предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на один кв. м общей площади жилья в месяц (с учетом налога на добавленную стоимость), утвержденные Постановлением Правительства Ленинградской области от 23 сентября 2004 г. N 210 "Об областных стандартах стоимости и оплаты жилья и коммунальных услуг на 2005 г." (ИПС "Кодекс").

4. Специальное условие предусмотрено для семей, совокупный доход которых таков, что на каждого члена семьи приходится часть дохода ("среднедушевой доход"), размер которой ниже установленного в данном субъекте РФ прожиточного минимума. Для таких семей расчет размера причитающихся им субсидий на оплату жилья более сложен: максимально допустимая доля расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг уменьшается на поправочный коэффициент, который равен отношению среднедушевого дохода семьи к прожиточному минимуму. Благодаря применению поправочного коэффициента семья с низким среднедушевым доходом вправе претендовать на получение субсидии в несколько большем размере по сравнению с другими нуждающимися в получении субсидий гражданами.

5. В частях 2 и 12 коммент. ст. установлен круг граждан, которым при наличии предусмотренных в ч. 1 коммент. ст. условий могут быть предоставлены субсидии на оплату жилья. В этом вопросе законодатель руководствовался принципом социальной справедливости и распространил право на получение субсидий не только на нанимателей и пользователей жилыми помещениями в домах государственного и муниципального жилищных фондов, но и на членов жилищных кооперативов и собственников жилых помещений, а также на нанимателей по договорам найма жилого помещения в частном жилищном фонде. То есть, по существу, претендовать на получение субсидий вправе граждане, являющиеся обязанными лицами по оплате жилья, независимо от вида основания возникновения у них права пользования жилым помещением. Подчеркнем, что субсидии могут быть предоставлены даже гражданам, которые, не имея своей жилой площади и не имея возможности получить жилье по договорам найма в государственном или муниципальном жилищных фондах, вынуждены снимать помещения в частном жилищном фонде по договору с юридическим или физическим лицом - собственником сдаваемого внаем жилого помещения.

Исключение сделано лишь для иностранных граждан, которым субсидии не предоставляются. Однако международным договором России с иностранным государством может быть предусмотрено, что оба государства, руководствуясь принципом взаимности, распространяют на граждан другой стороны договора определенный правовой режим проживания и использования жилых помещений, в том числе возможность предоставления им субсидий на оплату жилья на тех же условиях, которые установлены для граждан - резидентов данного государства. Решение этих вопросов на межгосударственном уровне имеет большое значение для многих граждан, поскольку во всем мире масштабы трудовой миграции возрастают и эта тенденция захватывает Россию. В нашей стране живут и работают сотни тысяч граждан из разных стран; многие из них, особенно специалисты различных профессий, работают в России по нескольку лет и проживают в помещениях, снимаемых в основном в частном секторе, где уровень платы за наем (пользование жилым помещением) выше, чем в государственном и муниципальном жилищных фондах. Но, естественно, решаться эти вопросы должны на взаимной основе.

В части 12 коммент. ст. говорится только об иностранных гражданах, но поскольку по общему правилу субсидии предназначены для оказания финансовой помощи российским гражданам, то может быть сделан вывод о том, что лица без гражданства - апатриды, - проживающие на территории России, также исключены из числа лиц, которые вправе претендовать на получение субсидий на оплату жилья.

6. В первоначальной редакции ч. 8 коммент. ст. было установлено, что финансирование расходов на предоставление субсидий осуществляется из местных бюджетов, но в связи с ограниченными возможностями местных бюджетов предусматривалось оказание финансовой помощи на эти цели местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ, а последним - из федерального бюджета (предоставление субвенций). Положения ч. 10 коммент. ст. предусматривали условия определения размера субвенций из бюджета субъекта РФ. Практически дело обстояло таким образом, что основная тяжесть по финансированию расходов на предоставление субсидий на оплату жилья приходилась на федеральный бюджет. В связи с этим положения коммент. ст. подверглись изменениям. Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. I). Ст. 21) ч. 10 коммент. ст. была признана утратившей силу с 1 января 2008 г., а ч. 8 была сформулирована в новой редакции, устанавливающей, что средства на предоставление субсидий по оплате жилья выделяются из бюджетов субъектов РФ. Порядок финансирования расходов на обеспечение предоставления субсидий регулируется не самими субъектами РФ, а Правительством РФ.

Как представляется, ч. 10 коммент. ст. исключена и по той причине, что ее положения, по существу, дублировали положения ч. 1 коммент. ст.

7. Основные вопросы реализации права на получение субсидий относятся к компетенции Правительства РФ. Своими постановлениями Правительство РФ утверждает:

порядок определения размера субсидий;

порядок предоставления субсидий;

перечень документов, прилагаемых к заявлению гражданина - соискателя - на получение субсидии;

порядок определения состава семьи соискателя субсидии;

порядок исчисления совокупного дохода семьи соискателя субсидии;

условия приостановления и прекращения предоставления субсидий.

Все эти вопросы предусмотрены в действующих в настоящее время Правилах предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. N 761 "О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" (СЗ РФ. 2005. N 51. Ст. 5547).

Подробно регламентировало порядок предоставления субсидий правительство Ленинградской области. Постановлением правительства Ленинградской области от 27 ноября 2003 г. N 235 "Об упорядочении предоставления гражданам Ленинградской области субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг" утверждены:

Положение об условиях предоставления гражданам, проживающим в Ленинградской области, субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;

Примерное положение о муниципальной комиссии по рассмотрению спорных вопросов, возникающих при начислении гражданам - жителям Ленинградской области субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;

Примерная форма заявления жителя Ленинградской области при обращении в уполномоченный администрацией муниципального образования орган о назначении субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг;

Примерная форма соглашения о предоставлении субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг.

Такая подробная регламентация представляется крайне необходимой, поскольку речь идет о целевом использовании бюджетных ресурсов.

8. Для отдельных категорий граждан может устанавливаться специальный порядок предоставления субсидий. Эти вопросы также относятся к компетенции Правительства РФ. Так, особый порядок финансирования расходов на предоставление субсидий установлен Постановлением Правительства РФ относительно граждан, проходящих военную службу и проживающих в закрытых военных городках. Согласно п. 1 ст. 15 ФЗ от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331), к закрытым военным городкам относятся "расположенные в населенных пунктах военные городки воинских частей, имеющие систему пропусков, а также отдельные обособленные военные городки воинских частей, расположенные вне населенных пунктов. Перечни закрытых военных городков утверждаются Правительством Российской Федерации по представлению Министерства обороны Российской Федерации (иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба)".

Понятно, что денежное довольствие военнослужащих, по крайней мере, младшего офицерского состава, проживающих в закрытых военных городках, не позволяет им с учетом прожиточного уровня оплачивать жилье в полном объеме, поэтому предоставление им субсидий оправданно и необходимо.

9. Положения ч. 11 коммент. ст. дают возможность органам местного самоуправления устанавливать иные, менее жесткие по сравнению с требованиями региональных стандартов требования, применяемые для расчета субсидий, в целях улучшения положения граждан - получателей субсидий. Это позволяет нуждающимся гражданам получать субсидии в большем размере, чем если бы они получали субсидии только из бюджета субъекта РФ. Разница в размере субсидий, предоставляемых гражданину в соответствии со стандартами, установленными органом местного самоуправления, представляет собой дополнительные бюджетные расходы, которые финансируются за счет средств местного бюджета.

В первоначальной редакции ч. 11 коммент. ст. содержалось выражение "Орган местного самоуправления вправе применять при расчете субсидий отличные от установленных региональных стандартов стандарты...". Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. I). Ст. 21) эта формулировка изменена; слова "вправе применять при расчете субсидий" заменены словами "может установить для расчета субсидий" (п. 4 ст. 23). Это выражение не меняет сути правоотношения, но более корректно, так как орган местного самоуправления не только применяет, но и прежде всего устанавливает свои местные стандарты, необходимые для расчета субсидий.

Согласно п. 31 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, установленные органом местного самоуправления местные стандарты стоимости жилищно-коммунальных услуг, нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи могут применяться взамен всех или взамен отдельных соответствующих региональных стандартов.

10. В первоначальной редакции ч. 3 коммент. ст. предусматривалось, что субсидии предоставляются гражданам органом местного самоуправления или управомоченным им учреждением. Однако практика применения ЖК РФ показала, что поскольку финансирование расходов на предоставление субсидий осуществляется в основном за счет бюджета субъекта РФ (см. об этом выше - п. 5 комментария к коммент. ст.), то и решение вопроса о предоставлении субсидий конкретным гражданам - соискателям субсидий - должно относиться к компетенции органов субъекта РФ. Соответствующие изменения в текст ч. 3 коммент. ст. внесены названным выше Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ.

11. Условием предоставления субсидий является отсутствие у граждан-соискателей задолженности по оплате жилого помещения и коммунальных услуг. Однако субсидия может быть предоставлена и при наличии задолженности. В таком случае гражданин, претендующий на получение субсидии, должен заключить с организацией, перед которой у него имеется задолженность, соглашение о порядке погашения задолженности; по этому соглашению гражданин-должник принимает на себя обязательство погасить задолженность в полном объеме не позднее определенной даты, либо погашать задолженность по частям по определенному графику. Предоставление рассрочки для погашения долгов получило название в правотворческой и правоприменительной практике "реструктуризация задолженности"; соответственно, соглашения об этом можно было бы называть реструктуризационными соглашениями. Гражданин, претендующий на получение субсидии, должен представить не только само реструктуризационное соглашение, но и платежные документы, подтверждающие, что им совершаются платежи по графику, предусмотренному реструктуризационным соглашением.

Организации, оказывающие эксплуатационные и коммунальные услуги, не обязаны заключать такого рода соглашения с пользователями жилья; их нельзя принудить к заключению реструктуризационного соглашения через суд. Но вполне очевидно, что организации жилищно-коммунального комплекса должны подходить позитивно к положению граждан-плательщиков; и в тех случаях, когда положение гражданина-должника соответствует требованиям для предоставления субсидии, заключать с ним реструктуризационное соглашение. Получение субсидии поможет гражданину-должнику не только выплачивать текущие платежи, но и погасить долги по предшествующим расчетным периодам.

12. Поскольку в ч. 1 ст. 155 Кодекса предусмотрено, что по общему правилу жилье должно оплачиваться не позднее десятого числа месяца, следующего за истекшим месяцем, то субсидии должны перечисляться к этой дате с тем, чтобы граждане-пользователи могли использовать полученные денежные средства для своевременного внесения платы за жилье за предыдущий месяц, не допуская просрочки. Если же по каким-либо причинам субсидии были получены гражданином-пользователем позднее десятого числа месяца, следующего за оплачиваемым, и вследствие этого получатель субсидии допустил просрочку внесения платежей, пени, предусмотренные ч. 14 ст. 155 Кодекса, начисляться на этот период просрочки не должны.