Комментарии к СТ 57 ЖК РФ

Статья 57 ЖК РФ. Предоставление жилых помещений по договорам социального найма гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях

Комментарий к статье 57 ЖК РФ:

1. Комментируемая статья устанавливает порядок и условия предоставления гражданам, состоящим на жилищном учете, жилых помещений по договору социального найма.

Согласно ч. 1 коммент. ст. жилые помещения по договорам социального найма предоставляются очередникам в порядке очередности исходя из времени постановки на учет. Подобный порядок обеспечения очередников жильем является традиционным, так как и до введения в действие коммент. Кодекса ст. 33 ЖК РСФСР, утратившего силу с 1 марта 2005 г., устанавливался аналогичный порядок.

В качестве исторической справки напомним, что в силу положений ст. 34 ЖК РСФСР очередность на получение жилых помещений могла быть перенесена на более поздние сроки гражданам, состоящим на учете по месту работы, администрацией предприятия за злостное нарушение трудовой дисциплины, пьянство, хулиганство, хищение государственного или общественного имущества и другие нарушения в случаях, предусмотренных законодательством.

В связи с этим отсутствие в коммент. Кодексе упоминания о возможности изменения или переноса сроков предоставления жилья по основаниям, установленным прежним жилищным законодательством, является, на наш взгляд, знаковым, так как исключает возможность манипулирования человеком с использованием права на социальное жилье, а также закрепленному в современном законодательстве принципу недопущения двойного наказания за один и тот же проступок.

2. Следует обратить внимание и на то, что коммент. закон не содержит норм о первоочередном предоставлении жилых помещений отдельным категориям граждан (как ранее - ст. 36 ЖК РСФСР), что, по мнению некоторых специалистов, является ущемлением прав и достоинства значительного числа граждан, в том числе имеющих выдающиеся заслуги перед Отечеством.

Так, например, даже спустя три года с момента вступления в действие коммент. закона предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ была жалоба С.Л. Пяткина, оспаривавшего конституционность ст. 13 Закона РФ от 18 октября 1991 г. N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий" (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ - более известного как "Закон о монетизации льгот"), в соответствии с которым реабилитированные лица, утратившие жилые помещения в связи с репрессиями, были, по его мнению, лишены права на первоочередное получение жилья. Своим Определением от 21 февраля 2008 г. N 106-О-О Конституционный Суд РФ признал указанные выше доводы заявителя необоснованными, отметив, однако, что действующее законодательство "...не исключает возможность сохранения в законодательстве субъектов Российской Федерации положений о первоочередном порядке предоставления жилых помещений указанной категории граждан".

3. Частью 2 коммент. ст. закреплено право на внеочередное обеспечение социальным жильем следующих категорий граждан, причем независимо от факта их постановки на учет (подробнее об этом см. комментарий к статье 52 ЖК РФ):

а) жилые помещения которых, занимаемые на праве собственности или социального найма, признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат.

Порядок признания жилого помещения непригодным для проживания, и в частности, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу, регламентирован Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу" (СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 702):

1) признание в установленном порядке жилого помещения непригодным для проживания;

2) отсутствие технической возможности или нецелесообразность его ремонта или реконструкции.

Согласно п. 33 указанного Положения основанием для признания жилого помещения непригодным для проживания является наличие выявленных вредных факторов среды обитания человека, которые не позволяют обеспечить безопасность жизни и здоровья граждан.

В пунктах 34 - 40 перечислены виды жилых помещений (с указанием вредных факторов), подлежащих в обязательном порядке признанию непригодными для проживания.

Однако для реализации права, предусмотренного п. 1 ч. 2, необходимо, как уже было отмечено выше, признание помещения еще и не подлежащим ремонту или реконструкции.

Данные вопросы, согласно п. 7 Положения, находятся в компетенции межведомственной комиссии, создаваемой специально для данных целей, на основании оценки соответствия помещения установленным в данном Положении требованиям.

В качестве примера назовем Постановление правительства Санкт-Петербурга от 4 февраля 2005 г. N 112 "О создании межведомственных комиссий" (Вестник администрации Санкт-Петербурга. 2005. N 3), регламентирующее полномочия районных межведомственных комиссий в Санкт-Петербурге;

б) страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний, при наличии которых совместное проживание с больным в одной квартире невозможно.

Перечень соответствующих заболеваний утвержден Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2006 г. N 378 "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире" (СЗ РФ. 2006. N 25. Ст. 2736).

Следует также отметить, что наличие тяжелой формы хронического заболевания, согласно п. 4 ч. 1 ст. 51 коммент. закона, отнесено к основанию для признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и постановки на соответствующий учет (подробнее об этом см. комментарий к ст. 51 ЖК РФ).

Из сопоставления положений п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ и п. 3 ч. 2 коммент. ст. часто делается вывод о необходимости для реализации права на внеочередное предоставление жилья гражданину, страдающему соответствующим заболеванием в тяжелой хронической форме, предварительно встать на жилищный учет нуждающихся в жилом помещении.

По нашему мнению, данный вывод ошибочен и связан с неверным толкованием перечисленных норм права.

Положения п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ скорее направлены на защиту прав соседей, не имеющих возможности встать на жилищный учет по основаниям п. п. 1 - 3 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ, однако вынужденных проживать в одной квартире с больным человеком.

Сам же больной, нуждающийся в мерах государственной поддержки именно ввиду тяжести своего заболевания, не имея, по нашему мнению, законодательно установленной обязанности вставать на учет нуждающихся в жилом помещении, обладает правом на предоставление ему жилого помещения вне какой-либо очереди.

Верховным Судом РФ в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2008 года" также указано, что положения ч. 2 ст. 57 коммент. закона не ставят право на внеочередное предоставление жилья в зависимость от наличия или отсутствия иных лиц, имеющих право на получение жилой площади вне очереди, от обеспечения жильем других очередников, от времени постановки на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, от включения в список граждан, имеющих право на получение жилого помещения вне очереди (список внеочередников), тем более от времени включения в список внеочередников. Нет в ней и указаний на предоставление жилья в порядке очередности лиц равной категории.

Отсутствие в законодательстве указания на срок, в течение которого жилье должно быть предоставлено гражданам, имеющим право на его внеочередное предоставление, свидетельствует о том, что жилье указанной категории граждан должно быть предоставлено незамедлительно после возникновения соответствующего субъективного права - права на получение жилого помещения вне очереди, а не в порядке какой-либо очереди (по списку внеочередников);

в) являющихся детьми-сиротами или детьми, оставшимися без попечения родителей.

Лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах РФ или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы. Коммент. ст. закрепляет право детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на жилищное устройство. Ранее данный вопрос регламентировался ч. 2 ст. 37 ЖК РСФСР, которая, однако, содержала существенную оговорку: жилая площадь указанным гражданам предоставлялась в случае, если им не могли быть возвращены ранее занимаемые жилые помещения.

В комментируемой статье отсутствует данная оговорка. Тем не менее полагаем допустимым толковать указанную норму именно таким образом - жилым помещением из состава госжилфонда подлежат обеспечению только те указанные в коммент. ст. категории граждан, которые ранее занимаемые ими жилые помещения утратили.

Правильность подобного утверждения подтверждается и нормами действующего в настоящее время законодательства.

В частности, в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880) правом на внеочередное предоставление жилого помещения обладают только дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения. Дети, имевшие закрепленное жилое помещение, сохраняют на него право на весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания населения, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, на период нахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы.

4. Решение о предоставлении жилого помещения по договору социального найма выносится органом местного самоуправления и выдается (или направляется) очереднику в трехдневный срок с момента вынесения такого решения. В данном решении в обязательном порядке, согласно ч. 4 коммент. ст., должен быть указан срок для заключения с гражданином договора социального найма на предоставляемое жилое помещение. Вышеназванное решение органа местного самоуправления является единственным основанием для заключения с очередником договора социального найма, что полностью соответствует положениям ст. 10 коммент. закона, регламентирующим основания возникновения жилищных прав и обязанностей.

Таким образом, из данного сложного юридического состава процедуры предоставления жилого помещения коммент. закон исключил существовавший долгие годы институт "ордера на жилое помещение". Напомним, что в силу ранее действовавшей ст. 47 ЖК РСФСР ордер выдавался на основании решения уполномоченного органа о предоставлении помещения из состава госжилфонда и, являясь единственным основанием для вселения в предоставленное помещение, в свою очередь, порождал у участников соответствующего жилищного правоотношения взаимные права и обязанности по заключению договора найма жилого помещения.

5. Из содержания коммент. ст. следует, что жилое помещение по договору социального найма очереднику предоставляется, как правило, в виде отдельной квартиры. Комнату (или комнаты) в коммунальной квартире допускается предоставлять только в случае, предусмотренном ч. 4 ст. 59 коммент. закона, т.е. как освободившееся жилое помещение.

Таким образом, коммент. Кодекс впервые ввел прямой запрет на заселение квартир в домах нового строительства или после реконструкции по коммунальному принципу, что тем не менее широко практикуется и в настоящее время.

6. По договору социального найма, согласно ч. 5 коммент. ст., жилое помещение должно предоставляться гражданину по месту его жительства. Это и понятно, поскольку жилое помещение предоставляется очереднику по месту его учета в качестве нуждающегося в жилом помещении, который, в силу ч. 3 ст. 52 ЖК РФ, осуществляется как раз по месту жительства гражданина.

Однако в коммент. ст. сделана важная оговорка - помещение предоставляется в черте соответствующего населенного пункта. Других требований по территориальности нахождения предоставляемого жилья законом не устанавливается, следовательно, и часто на практике высказываемые очередниками требования по предоставлению им жилья на конкретной улице или в конкретном микрорайоне не основаны на нормах закона.

7. Общая площадь предоставляемого жилого помещения должна соответствовать установленной органом местного самоуправления норме предоставления (за исключением случаев, предусмотренных в ч. 2 ст. 58 коммент. закона). Норма предоставления (согласно ст. 50 коммент. закона) - минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма.

Норма предоставления устанавливается в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, и других факторов.

В частности, в Санкт-Петербурге при предоставлении жилых помещений общая площадь предоставляемого по договору социального найма жилья не должна превышать 18 кв. м на одного члена семьи, состоящей из двух и более человек, 33 кв. м для одиноко проживающих граждан. С учетом конструктивных особенностей жилого помещения в Санкт-Петербурге допускается предоставление жилых помещений, размер которых превышает указанную норму на всю семью не более чем на половину нормы предоставления жилья, полагающейся на одного человека (ст. 5 Закона Санкт-Петербурга от 19 июля 2005 г. "О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге" (Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2005. N 10).

8. При определении общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма гражданину, имеющему в собственности жилое помещение, учитывается площадь жилого помещения, находящегося у него в собственности (ч. 7 коммент. ст.). Данная норма касается только состоящих на жилищном учете собственников жилых помещений, поскольку предоставление такому очереднику жилого помещения в порядке очереди не может являться основанием для прекращения его вещного права в отношении других помещений. Тем не менее такой очередник может получить в порядке улучшения жилищных условий жилое помещения большего размера, если произведет отчуждение находящегося в его собственности помещения в пользу государства или соответствующего органа местного самоуправления.

Наниматели, которым предоставляется жилое помещение в целях улучшения их жилищных условий, по общему правилу должны освободить и сдать по акту приемки-передачи занимаемое ранее по договору социального найма жилое помещение.

9. При предоставлении гражданину жилого помещения по договору социального найма учитываются действия и гражданско-правовые сделки с жилыми помещениями, совершение которых привело к уменьшению размера занимаемых жилых помещений или к их отчуждению (ч. 8 коммент. ст.) (см. коммент. к ст. 53). Порядок определения общей площади предоставляемого жилого помещения в таких случаях, а также период, предшествующий предоставлению гражданину жилого помещения по договору социального найма, за который учитываются указанные сделки и действия, устанавливается законодательством субъектов РФ. В качестве примера сошлемся на положения Постановления Правительства Ленинградской области от 21 июня 2007 г. N 147 "Об утверждении порядка определения общей площади предоставляемых жилых помещений по договорам социального найма с учетом действий и гражданско-правовых сделок" (Вестник правительства Ленинградской области. 2007. N 47), согласно п. 2 которого гражданам, совершившим за предшествующий предоставлению пятилетний период действия и гражданско-правовые сделки, жилые помещения по договору социального найма предоставляются в размере нормы предоставления площади жилого помещения за вычетом размера общей площади, на который произошло уменьшение или отчуждение.

10. Часть 8 коммент. ст. императивно закрепляет "нижний предел" периода, предшествующего предоставлению гражданину жилого помещения по договору социального найма, за который учитываются указанные выше сделки и действия - не менее пяти лет.